O REGIME INSTITUCIONAL ENTRE O PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL E O PODER EXECUTIVO: A INADMISSIBILIDADE DE REQUERIMENTOS INDIVIDUAIS DE VEREADORES DIRETAMENTE À PREFEITURA
Por: Cláudio Miguel Rolim de Quadro
Procurador Público Municipal de Brusque-SC, advogado, ex-professor universitário, especialista em Direito Lato Sensu e em Administração Pública e Gerência de Cidades.
Resumo
O presente artigo analisa, sob a ótica do Direito Administrativo e Constitucional, as formas institucionais de comunicação entre o Poder Legislativo Municipal e o Poder Executivo, destacando a impossibilidade jurídica de vereadores protocolarem requerimentos individuais diretamente na Prefeitura ou em secretarias municipais. Fundamenta-se na Constituição Federal e na estrutura típica das Leis Orgânicas Municipais, que atribuem à Câmara Municipal — e não a cada vereador isoladamente — a competência para solicitar informações ao Prefeito. Demonstra-se que a forma correta de interlocução entre os Poderes deve ocorrer por meio de deliberação plenária, com expedição do requerimento pelo Presidente da Câmara, assegurando a impessoalidade, o respeito institucional e o equilíbrio republicano.
Palavras-chave: Poder Legislativo Municipal; Poder Executivo; Requerimentos Individuais; Separação de Poderes; Legalidade Administrativa.
Abstract
This paper analyzes, from an Administrative and Constitutional Law perspective, the institutional communication channels between the Municipal Legislative and Executive Powers, emphasizing the legal impossibility of councilors individually addressing requests directly to the Mayor or municipal secretariats. It is based on the Federal Constitution and the typical structure of Municipal Organic Laws, which assign the competence to request information from the Mayor to the Municipal Council as an institution, not to individual council members. The article concludes that formal requests must be deliberated in plenary session and officially signed by the President of the Council, ensuring impersonality, institutional respect, and the republican balance among powers.
Keywords: Municipal Legislative Power; Executive Power; Individual Requests; Separation of Powers; Administrative Legality.
Nota Metodológica
A pesquisa utiliza abordagem dedutiva e normativa, fundamentada na interpretação sistemática da Constituição Federal, da Lei Orgânica Municipal (modelo típico) e de princípios estruturantes do Direito Administrativo. Foram aplicados métodos analítico-documental e comparativo, utilizando doutrina clássica e legislação municipal padrão, sem referência a município específico, para assegurar validade geral da análise.
1. INTRODUÇÃO
O modelo constitucional brasileiro estabelece, desde a promulgação da Constituição Federal em 5 de outubro de 1988, o regime de separação e harmonia entre os Poderes (art. 2º, CF), aplicável integralmente à esfera municipal por força do art. 29 da mesma Constituição.
Não existe, pois, um espaço de informalidade procedimental em que a prerrogativa parlamentar individual se sobreponha ou substitua o rito institucional deliberativo da Câmara Municipal, por isso o Poder Legislativo não se manifesta por indivíduos isolados, mas sim como órgão colegiado, deliberativo e representativo.
Dessa assertiva decorre um aspecto nuclear, qual seja o de que não existe comunicação institucional direta entre vereador de forma individual e, por exemplo, diretamente ao prefeito, ou a uma das secretarias municipais, bem como em face dos demais órgãos municipais.
Assim em matéria de diálogo institucional, apenas a Câmara Municipal, por seu presidente pode se dirigir oficialmente com o Poder Executivo, na pessoa do prefeito, sendo assim somente estas duas autoridades podem manifestarem-se de forma institucional, mais ninguém possui essa prerrogativa.
2. A NECESSIDADE DA VIA FORMAL COLEGIADA
O exercício das prerrogativas fiscalizatórias, que por parte do Poder Legislativo ocorre, não se dá através de requerimentos diretamente enviados por um vereador, pois assim como a Constituição Federal e as Constituições dos Estados, também assim estabelecem que a forma legal deve ser através do encaminhamento dos pedidos de informações, jamais por requerimentos, sendo esta a forma correta.
E é por estes motivos que as Leis Orgânicas Municipais, pela tradição legislativa nacional, normalmente contêm dispositivos com estrutura semelhante a que se apresenta a seguir:
“Art. XX – Compete privativamente à Câmara Municipal:
X – solicitar informações ao Prefeito sobre assuntos referentes à Administração.”
No mesmo sentido e igualmente, o correlato junto ao Poder Executivo temos:
“Art. XX – Ao Prefeito compete:
VII – prestar à Câmara Municipal, dentro de 15 dias úteis, as informações solicitadas.”
Neste sentido, denota-se que o texto atribui à Câmara Municipal essa competência de forma colegiada e não a um vereador de forma isolada.
Desta forma o rito correto a ser observado pelo Poder legislativo Municipal é:
1- O vereador apresenta requerimento internamente ao Legislativo;
2- O plenário discute e vota;
3- Se aprovado, o Presidente da Câmara subscrita institucionalmente o ofício;
4- O Chefe do Executivo recebe e o encaminha a secretarias;
5- A secretaria técnica devolve a resposta ao Prefeito;
6 – O Prefeito devolve a resposta à Câmara, não ao vereador.
Por isso, qualquer tentativa de “atalho individual” configura vício de forma e isso implica na quebra da formalidade republicana, sendo inadmissível essa prática, e numa situação semelhante, caso ocorra, poderá o Poder Executivo deixar de responder a um eventual oficio que não tenha sido enviado pelo Chefe do Poder Legislativo, sem que isso configure qualquer espécie de responsabilização.
3. A IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DOS OFÍCIOS INDIVIDUAIS
Destaca-se assim que o protocolo de ofício individual de vereador diretamente ao Gabinete do prefeito ou a quaisquer secretarias municipais não encontra fundamento jurídico, e assim inexiste fundamento de validade a essa prática, pois o ato isolado de um ou mais vereadores, não decorre de prerrogativa constitucional, não tem previsão legal e mesmo que estivesse baseado em uma lei municipal, esta seria inconstitucional.
Aliás essa prática, destrói a institucionalidade exigida pela ordem constitucional/administrativa republicana, pois o Poder Executivo não se relaciona oficialmente e de forma isolada com as pessoas dos vereadores, tal relacionamento deve obrigatoriamente ocorrer de forma institucional através do Chefe do Poder Legislativo, do qual os vereadores são partes integrantes desse órgão.
Em uma análise pessoal que fazemos neste sentido sobre a obra de Hans Kelsen, ele explica a estrutura piramidal do ordenamento, e já afirmava que função de órgão não se fragmenta em subjetividades pessoais, pois o que importa não é o ocupante, mas a competência institucional.
Também o insigne e saudoso doutrinador Prof. HEL Y LOPES MEIRELLES afirma em sua obra:
“No regime republicano, a autoridade é funcional, não pessoal.”
(Direito Administrativo Brasileiro).
Isso quer dizer que as manifestações ou comunicações realizadas pelos exercestes dos cargos de chefia, tanto do Poder Legislativo quanto do Poder Executivo, deve ocorrer de uma instituição para a outra, jamais em nome pessoal de um dos detentores do cargo, a forma deve ser institucional em atendimento ao princípio da impessoalidade, pois apenas os representantes dos Poderes estão legitimados.
Por isso é inadmissível que um vereador de forma isolada se dirija diretamente ao gabinete do prefeito ou a uma das secretarias municipais.
4. A PROTEÇÃO DA IMPESSOALIDADE E DO RESPEITO ENTRE PODERES
Constata-se assim que a comunicação entre o Poder Legislativo (Câmara Municipal) e o Poder Executivo (Prefeitura e Secretarias) não configura um mero formalismo burocrático, mas sim caracteriza-se por ser um princípio fundamental que comunga para a manutenção do equilíbrio democrático e de direito, bem como atende ao princípio do regime de freios e contrapesos.
Esse rito visa garantir a impessoalidade dos atos públicos e o respeito institucional mútuo.
Ademais é inegável a prerrogativa de fiscalização por parte do Poder Legislativo, porém a solicitação de informações do Executivo é conferida legalmente à Câmara Municipal, enquanto órgão colegiado, e não ao vereador individualmente, fora das vias regimentais e ao que estabelece a Lei orgânica Municipal.
Ipso facto, a forma correta e constitucionalmente adequada de comunicação que ocorre entre os Poderes, para obtenção de informações, pode ser definida através da inciativa interna corporis, do vereador que desejar informações sobre atos, projetos, contratos ou serviços da Administração Pública, mas que deve, primeiramente, submeter sua solicitação formalmente ao Plenário da Câmara.
Após a formalidade de dirigir um requerimento sobre um determinado assunto, que poderá fazê-lo verbalmente ou por escrito ao Presidente da Câmara, este deverá submeter a deliberação do plenário, e neste momento seu requerimento será debatido e, se aprovado pela maioria dos pares, converte-se em um pedido de informação com fundamento na Lei Orgânica Municipal.
Ato contínuo, o próximo passo será a expedição de comunicação institucional, sendo que apenas o Presidente da Câmara, ou o órgão formalmente delegado pelo Regimento Interno, oficia o Prefeito para que responda ao ofício.
Este rigor procedimental serve a dois propósitos essenciais, o primeiro por ser uma forma de observância ao princípio da impessoalidade adminsitrativa (art. 37, caput, CF), pois este princípio veda que o pedido seja expedido diretamente por um parlamentar, e a razão disso é evitar que o vereador utilize o cargo para fins pessoais ou para obter vantagens políticas ou eleitorais em detrimento de seus pares, garantindo que o interesse na informação seja do Poder Legislativo como um todo.
Já o segundo proposito diz respeito ao princípio da eficiência do Poder Executivo, pois serve para impedir o assédio e a sobrecarga de trabalho das Secretarias e demais órgãos que não são obrigados a responder a tais requerimentos de forma isolada de cada um ou mais vereadores, garantindo que o Executivo dedique seu tempo e recursos apenas às requisições oficiais e deliberadas pelo órgão colegiado e fiscalizador, através da tramitação normal dos assuntos decididos pelo plenário do Poder Legislativo.
Portanto, é vedado ao vereador dirigir-se diretamente ao Poder Executivo ou suas secretarias para solicitar informações, sem a prévia chancela do Plenário, pois este desrespeito a este rito compromete a harmonia e a impessoalidade da relação entre os Poderes, transformando o ato de fiscalização em potencial abuso individual.
Além disso, vereador não é chefe de secretaria, não exerce comando administrativo, não despacha com órgão do Executivo como se fosse hierarquicamente superior, sob pena de cometer abuso de poder, e que frequentemente tem acontecido em várias cidades do país, ou seja, vereadores se colocando de forma truculenta, com atitudes de superioridade e até constrangendo servidores públicos, arvorando em um poder que não possuem, sendo que alguns, em casos mais graves, praticam constrangimento ilegal previsto no art. 146 do Código Penal Brasileiro, verbis: .
Art. 146 – Constranger alguém, mediante violência ou grave ameaça, ou depois de lhe haver reduzido, por qualquer outro meio, a capacidade de resistência, a não fazer o que a lei permite, ou a fazer o que ela não manda:
Pena – detenção, de três meses a um ano, ou multa.
Aumento de pena
§ 1º – As penas aplicam-se cumulativamente e em dobro, quando, para a execução do crime, se reúnem mais de três pessoas, ou há emprego de armas.
§ 2º – Além das penas cominadas, aplicam-se as correspondentes à violência.
§ 3º – Não se compreendem na disposição deste artigo:
I – a intervenção médica ou cirúrgica, sem o consentimento do paciente ou de seu representante legal, se justificada por iminente perigo de vida;
II – a coação exercida para impedir suicídio.
É inegável que, caso um vereador assim venha a agir estará ele, em tese, agindo com dolo direto, pois nesse caso poderia obrigar uma pessoa, no caso de um servidor público, a fazer ou deixar de fazer algo contra a sua vontade, e essa forma de execução do ato desse vereador, poderia ser considerado como exercido mediante violência ou grave ameaça, em descumprimento ao que estabelece o art. 5º, II do CF/88, verbis:
II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;
Por isso, inobstante a fiscalização parlamentar ser um direito do parlamentar, ela deve ser exercida pelo colegiado do Poder Legislativo, mas jamais por vereadores individualmente, diante da necessidade de agir de forma institucional.
5. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO PLENÁRIO: O VEREADOR E OS PEDIDOS INDIVIDUAIS AO PODER EXECUTIVO
O vereador, no exercício de seu mandato, possui a nobre função de fiscalizar o Poder Executivo, porém essa fiscalização deve ser realizada sob o manto da legalidade e do devido processo legislativo, respeitando a competência institucional do órgão que representa, qual seja o Plenário da Câmara Municipal.
Assim o envio individual de ofícios, requerimentos ou pedidos de informação pelo vereador diretamente ao Prefeito, Secretários ou demais órgãos da Administração Pública configura uma grave usurpação da competência do Plenário.
O Plenário como Voz Institucional
É inegável o poder de requerer informações e de fiscalizar os atos do Executivo, previsto na Constituição e nas Leis Orgânicas Municipais, pois em sua essência esse ato se traduz em um poder conferido à Câmara Municipal (o Poder Legislativo) enquanto corpo colegiado, por isso o vereador individualmente não detém essa autoridade institucional plena.
Ora, ao tentar se comunicar diretamente com o Executivo por meio de ofícios individuais, o vereador incorre em desvio de finalidade por duas razões cruciais, sendo a primeira delas a vulneração do Princípio da Impessoalidade, tendo em vista que atitude nesta ação individualiza uma prerrogativa que é pública e coletiva, expondo a relação entre os Poderes a interesses particulares (sejam políticos, pessoais ou eleitorais) e distanciando a fiscalização do interesse público que deve ser chancelado pela maioria do Plenário.
Já a segunda razão e a mais grave, se refere a usurpação de competência: pois o vereador ao adotar essa postura, assume uma atribuição que é legalmente do Plenário.
E isso traz como consequência o descumprimento do Princípio da legalidade, que ocorre quando a comunicação não segue o rito regimental do Poder Legislativo, fato este que desobriga que as Secretarias ou Prefeito de responder um requerimento ou oficio individualizado, ressalvado quando se tratar de questões pontuais e pessoais de vereador.
Com isso, em situações desta natureza, diante de pedidos que não seguiram o rito legislativo, ou seja o pedido não possui o caráter de ato institucional do Poder Legislativo, tal documento carece da força legal e política de um Requerimento de Informação, por não ter sido aprovado em plenário.
A insistência de um parlamentar nessa prática transforma a fiscalização que seria legítima se seguisse o rito, em uma espécie de assédio institucional, pois faz com que o Poder Executivo fique obrigado a despender tempo, servidores para essa tarefa e recursos públicos para responder a múltiplas solicitações individuais que não representam o desejo ou a necessidade de fiscalização do Poder Legislativo como um todo.
Além disso essa prática causa uma desarmonia entre Poderes, gerando tensões desnecessárias, pois viola a regra de respeito mútuo e a impessoalidade que devem nortear as relações entre Executivo e Legislativo.
Em suma, ao utilizar ofícios individuais, o vereador age em nome próprio, e não em nome da Câmara. Portanto, tal prática é nula sob o ponto de vista institucional, constituindo uma clara usurpação do poder de deliberação e fiscalização conferido, por lei, ao Plenário da Câmara Municipal.
6. CONCLUSÃO
A democracia na esfera municipal, tal como em toda a Administração Pública, possui forma e essa forma é garantia e por garantia subtende-se legalidade, sendo que a legalidade é o limite em que quaisquer um dos Poderes, por isso devem atuar, incluindo os vereadores e os gestores municipais, sem se desviarem da observância do princípio da legalidade estrita.
Assim, um vereador não pode agir como se fosse a personificação do Poder Legislativo, agindo com truculência, arrogância e ataques verbais aos servidores públicos ou a qualquer cidadão, pois a sua atuação legiferante também está limitada pela lei e extrapolar esse limite fere também as normas da Lei Orgânica e as normas regimentais, contudo, tal atitude pode configurar uma transgressão criminal.
Trata-se na verdade de uma conduta reprovável e fere a moralidade administrativa e neste sentido caso um servidor público ou um agente político se sinta prejudicado poderá requerer ao Poder Legislativo na pessoa do seu presidente a instauração de um processo político de cassação de determinado vereador com base no Decreto-lei 201/1967 com fundamento legal no inc. III do art. 7º, verbis:
Art. 7º A Câmara poderá cassar o mandato de Vereador, quando:
III – Proceder de modo incompatível com a dignidade, da Câmara ou faltar com o decoro na sua conduta pública.
O que essa norma protege é a dignidade do próprio Parlamento Municipal, pois descumprir com a competência exclusiva do Plenário que é único legitimado para decidir pelos requerimentos ou pedidos de informações a serem respondidos pelo Executivo, assim agindo um vereador, poderá ter cassado o seu mandato com base no Decreto-lei 201/1967.
Ou seja, descumprir as normas da Lei Orgânica e do Regimento Interno que asseguram as competências de cada Poder, em especial por não cumprir com a forma adequada e legal de o Poder Legislativo se dirigir ao Poder Executivo, isso quando um vereador ou mais de um, requer providências diretamente ao prefeito ou secretários, sem cumprir com o rito legislativo, há uma deturpação da compreensão da sua atividade parlamentar, o que é inadmissível.
E é neste sentido que o Poder Executivo, suas secretarias municipais e demais órgãos estão desobrigados de atender ou responder qualquer oficio que tenha sido protocolado individualmente por um vereador.
Ademais, a forma em que obriga o Poder Executivo a responder será sobre uma matéria aprovada pelo Plenário do Poder Legislativo, em face de qualquer situação que seja necessario o esclarecimento, e isso ocorre através da formalidade do pedido de informações encaminhado pelo seu Presidente, e isto não é convenção, decorre diretamente da natureza institucional do relacionamento dos Poderes Legislativo e Executivo.
Assim, o Poder Executivo responde diretamente à presidência da Câmara de Vereadores, jamais ao parlamentar de forma isolada!
Esse rigor formal é o que impede que a administração pública seja capturada por personalismos e improvisações, preservando a lógica republicana da separação de Poderes.
Referências Bibliográficas
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 49ª ed. São Paulo: Malheiros, 2023.
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 2009.
Decreto-lei 201/1967