Da redação
O ministro André Mendonça, do Supremo Tribunal Federal (STF), estabeleceu novos parâmetros para a negociação e celebração de acordos de leniência no Brasil, fixando diretrizes que devem ser observadas por todas as instituições públicas envolvidas no combate à corrupção. A decisão, tomada em Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) proposta pelo PSOL, Solidariedade e Partido Comunista do Brasil, homologou ainda a repactuação voluntária de acordos envolvendo sete grandes grupos empresariais brasileiros.
O voto do ministro definiu competências claras entre Controladoria-Geral da União (CGU), Advocacia-Geral da União (AGU), Ministério Público Federal (MPF) e Tribunal de Contas da União (TCU), estabelecendo que a atuação sancionadora do Estado está sujeita exclusivamente ao controle do Poder Judiciário. Entre as empresas que tiveram acordos repactuados estão Engevix, Andrade Gutierrez, UTC Participações, Mover Participações (antiga Camargo Corrêa), Braskem, Novonor (antiga Odebrecht) e Metha (atual denominação da OAS).
CGU mantém protagonismo na celebração de acordos
A decisão reforçou o papel protagonista da Controladoria-Geral da União na condução dos acordos de leniência no âmbito federal. Segundo o entendimento do ministro André Mendonça, a Lei Anticorrupção conferiu à CGU posição de destaque na negociação desses instrumentos consensuais, que permitem a responsabilização direta de empresas por atos ilícitos contra a Administração Pública.
O ministro esclareceu que, embora a CGU seja competente para celebrar os acordos, ela pode firmá-los em conjunto com outras instituições, como a AGU e o MPF. Essa atuação coordenada e integrada é fundamental para a concretização do princípio constitucional da eficiência, otimizando recursos públicos e conferindo às empresas maior segurança jurídica.
A Lei Anticorrupção possibilitou a responsabilização direta de empresas independentemente da punição de pessoas físicas, representando uma inovação significativa no sistema sancionador brasileiro. O acordo de leniência figura como instrumento consensual alternativo ao processo administrativo disciplinar ou à ação judicial.
Tribunais de Contas não ficam vinculados aos acordos
Uma das principais definições da decisão refere-se à autonomia dos Tribunais de Contas em relação aos compromissos firmados nos acordos de leniência. O ministro André Mendonça estabeleceu que os Tribunais de Contas não estão vinculados aos termos negociados, possuindo ampla liberdade para atuar na apuração da real extensão dos danos causados ao erário.
Essa autonomia permite que o TCU continue exercendo sua missão institucional de auxiliar o Poder Legislativo no controle externo, fiscalizando aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais. Contudo, não cabe aos Tribunais de Contas realizar controle finalístico sobre os termos dos acordos de leniência.
Os Tribunais de Contas poderão ter acesso às informações e elementos de convicção apresentados pelas empresas nos acordos, desde que assumam o compromisso de utilizá-las exclusivamente para apuração de possíveis danos causados ao erário, respeitando a condição de colaboradoras das empresas signatárias.
Ministério Público pode firmar acordos civis
Embora a Lei Anticorrupção não confira atribuição legal específica para que o Ministério Público Federal celebre acordos de leniência de modo exclusivo, a decisão reconheceu a validade dos acordos firmados pelo MPF. O ministro esclareceu que tais instrumentos devem ser analisados por sua essência, podendo receber o regime normativo do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) ou do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).
A AGU e o MPF podem firmar acordos de natureza civil com empresas para fins de não ajuizamento ou extinção de ações previstas na Lei Anticorrupção e na Lei de Improbidade Administrativa. Essa possibilidade amplia o leque de instrumentos disponíveis para a resolução consensual de conflitos envolvendo ilícitos contra a Administração Pública.
Quando CGU, AGU e MPF firmarem acordos separados, os valores negociados de mesma natureza e em relação aos mesmos fatos devem compensar-se entre si, evitando o bis in idem e garantindo proporcionalidade nas sanções aplicadas.
Parâmetros constitucionalmente adequados estabelecidos
O voto fixou parâmetros claros para a aplicação de sanções nos acordos de leniência, respondendo a alegações de que estariam sendo arbitradas punições sem previsão legal. Por força do princípio da legalidade, os acordos deverão estipular de maneira individualizada apenas consequências correspondentes à aplicação de multa, perdimento de bens que representem vantagem ilícita e ressarcimento de danos incontroversos.
A destinação dos valores auferidos também foi definida, estabelecendo que o montante deve ser direcionado ao ente público lesado diretamente ou ao ente federativo correspondente. No caso da União, as multas devem ser obrigatoriamente encaminhadas à conta única do Tesouro Nacional.
Os valores pactuados nos acordos circunscrevem-se à apuração do montante da multa, da quantia necessária ao ressarcimento integral dos danos incontroversos e do perdimento do produto ou enriquecimento ilícito, sempre observando as peculiaridades do caso concreto.
Acordo de Cooperação Técnica fortalece coordenação
Durante o processo, CGU, AGU e MPF celebraram Acordo de Cooperação Técnica para estabelecer procedimentos de cooperação interinstitucional no combate à corrupção. O instrumento fixou fluxos para atuação coordenada entre as três instituições, especialmente para celebração conjunta de acordos de leniência.
Essa coordenação institucional representa avanço significativo na articulação entre os órgãos de controle e persecução, evitando sobreposições e conflitos de competência. O acordo técnico estabelece protocolos claros para a atuação harmônica das instituições.
A celebração do acordo técnico demonstra o amadurecimento do sistema de combate à corrupção no Brasil, privilegiando a cooperação em detrimento da competição entre instituições públicas com atribuições correlatas.
Repactuações voluntárias sem desconto no valor principal
As sete repactuações homologadas pelo ministro André Mendonça não concederam redução ou desconto quanto ao débito principal dos acordos. As concessões dizem respeito exclusivamente a rubricas de caráter acessório, conforme autorização legislativa da Lei nº 13.988, de 2020.
Foi autorizada ainda a utilização de modalidade alternativa de pagamento que permite às empresas usar créditos que possuem junto à União decorrentes de prejuízo fiscal do IRPJ ou base de cálculo negativa da CSLL. Essa modalidade não representa desconto, mas sim um “encontro de contas” entre créditos e débitos.
O ministro rejeitou o pedido de reconhecimento de Estado de Coisas Inconstitucional, por não identificar situação de violação generalizada de direitos humanos. A arguição foi considerada inadequada para análise individualizada dos acordos, que pode ser feita através de processos judiciais nas instâncias ordinárias competentes.
