Da redação
O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), conduziu nesta quarta-feira (13) uma audiência de contextualização para acompanhar as medidas adotadas pelo poder público na fiscalização das emendas parlamentares. O encontro integra o conjunto de ações promovidas pelo ministro para monitorar o cumprimento da decisão do plenário do STF na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 854, proferida em dezembro de 2022, que determinou a extinção do chamado “orçamento secreto” e impôs exigências de transparência e rastreabilidade aos repasses parlamentares.
A audiência contou com a participação de pesquisadores do Movimento Orçamento Bem Gasto e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), convidados por Dino para subsidiar futuras deliberações da Corte com base em estudos científicos. Também estiveram presentes representantes da Advocacia-Geral da União (AGU), do Senado Federal, da Câmara dos Deputados, da Procuradoria-Geral da República (PGR), da Controladoria-Geral da União (CGU) e do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), autor da ADPF 854.
Avanços reconhecidos e julgamento à vista
Entre os progressos identificados desde a decisão de 2022, Dino destacou a edição da Lei Complementar 210/2024, que estabeleceu regras mais rígidas para a proposição e execução de emendas parlamentares, além do aprimoramento dos portais de transparência e da ampliação da rastreabilidade dos recursos de ponta a ponta. O ministro mencionou ainda auditorias realizadas por órgãos de controle, especialmente na área da saúde, e iniciativas para fortalecer a fiscalização da aplicação do dinheiro público proveniente das emendas.
Dino também é relator das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7697, 7695 e 7688, que discutem a constitucionalidade das emendas impositivas ao Orçamento Geral da União e os mecanismos de controle desses recursos. O ministro sinalizou que pretende levar as ações a julgamento em breve, com o objetivo de que os parlamentares eleitos neste ano iniciem a nova legislatura com uma definição clara sobre o modelo constitucional das emendas impositivas. Antes do julgamento, ainda serão colhidas manifestações finais das partes, dos amici curiae, da AGU e da PGR.
O prazo político anunciado por Dino é significativo: ao vincular o julgamento ao início da nova legislatura, o ministro sinaliza que a Corte quer encerrar a indefinição jurídica antes que novos parlamentares comecem a operar sob um modelo ainda contestado judicialmente. A definição do STF sobre as emendas impositivas pode redesenhar as relações entre o Executivo e o Legislativo no campo orçamentário.
Lacunas de transparência preocupam especialistas
Apesar dos avanços, pesquisadores do Movimento Orçamento Bem Gasto apresentaram um panorama preocupante sobre as dificuldades práticas de monitoramento. Os especialistas Marcelo Issa e Marina Iemini Atoji apontaram lacunas de informação e a complexidade dos sistemas nos portais de transparência como obstáculos que ainda comprometem a fiscalização efetiva dos repasses parlamentares.
Um dos problemas mais graves identificados é o das chamadas “emendas bolsão”, prática em que uma única emenda é fragmentada em diversas despesas distintas, empenhadas em municípios diferentes. O mecanismo dificulta o rastreamento dos recursos e obscurece a destinação final do dinheiro público. Também foram sinalizadas dificuldades no acompanhamento das transferências fundo a fundo, que não passam pelo sistema Transferegov, escapando dos controles mais padronizados.
Os dados apresentados são reveladores: nenhuma das emendas analisadas — individuais ou coletivas — atendeu integralmente aos critérios considerados adequados de transparência. Mais do que isso, 92% apresentaram baixo nível de rastreabilidade. Diante do quadro, Dino afirmou que a questão das “emendas bolsão” deverá ser enfrentada no âmbito da própria ADPF 854, com novas medidas para ampliar a transparência dos repasses.
Crescimento acelerado e mudança no perfil dos gastos
Pesquisadores do Ipea apresentaram um estudo sobre a evolução das emendas parlamentares entre 2014 e 2025 que expõe a magnitude do problema. No período, o volume de recursos distribuídos por meio de emendas cresceu 379%, comprometendo de forma crescente o Orçamento Geral da União. Só a área da saúde passou a concentrar 55% dos recursos destinados via emendas, dado que ilustra tanto a prioridade declarada dos parlamentares quanto os riscos de distorção na alocação das políticas públicas.
As pesquisadoras Ana Cleusa Serra Mesquita e Fabiola Sulpino Vieira e os pesquisadores Mário Magalhães e Sergio Luiz Doscher da Fonseca apontaram ainda impactos nas políticas de assistência social, educação e trabalho, além de desigualdades na distribuição regional dos recursos. Outro dado relevante é a mudança no perfil das despesas financiadas pelas emendas: em 2014, os recursos eram majoritariamente destinados a investimentos; em 2025, passaram a se concentrar em despesas de custeio.
Dino reagiu a esse ponto de forma enfática. O ministro lembrou decisão provisória que restringiu o uso de emendas para o pagamento de pessoal e classificou esse tipo de gasto como “o ápice da distorção das emendas, pois nada é mais permanente do que gasto com pessoal”. A observação aponta para um risco estrutural: emendas parlamentares, que deveriam financiar investimentos pontuais, estão sendo usadas para criar despesas permanentes — o que compromete o equilíbrio fiscal a longo prazo e enrijece o orçamento federal.
