Por Carolina Villela
O Supremo Tribunal Federal (STF) iniciou nesta quarta-feira (29) o julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 1183, que questiona a criação da Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos do Tribunal de Contas da União (TCU), conhecida como SecexConsenso. A ação foi proposta pelo Partido Novo e é relatada pelo ministro Edson Fachin. O relator votou pelo reconhecimento da inconstitucionalidade da instrução normativa que instituiu o órgão, sob o argumento de que a criação de mecanismos consensuais dentro do TCU exige respaldo em lei específica, e não apenas em ato infralegal.
A SecexConsenso foi criada em 2022 por instrução normativa do próprio TCU com o objetivo de estruturar a solução consensual de conflitos e a prevenção de litígios no âmbito do controle externo. Para o Partido Novo, a norma extrapola as atribuições constitucionais do tribunal e viola princípios como legalidade administrativa, separação de poderes e moralidade administrativa. Após o voto do relator, o julgamento foi suspenso para o intervalo regimental e será retomado com os votos dos demais ministros.
Os argumentos do relator
Ao apresentar seu voto, Fachin reconheceu que o TCU tem atuado de forma legítima como órgão auxiliar no exercício do controle externo, função que, na tripartição dos poderes, está a cargo do Congresso Nacional. O ministro também admitiu que a consensualidade representa um caminho legislativo válido e uma opção legítima de modernização do Estado brasileiro.
No entanto, Fachin fez uma ressalva central: há limites que não podem ser negociados, como soluções ímprobas, inconstitucionais ou opacas, ou ainda aquelas que buscam contornar a reserva legal. Para ele, a instrução normativa em questão vai além do exercício do poder regulamentar ao instituir um regime de consensualidade sem previsão expressa na Constituição Federal ou na Lei 8.443, que rege o TCU.
Segundo o ministro, a interpretação da Constituição não é suficiente para embasar a criação, por ato infralegal, de instâncias negociais com efeitos modificativos sobre contratos administrativos. Tal regulamentação, em sua avaliação, só poderia ocorrer mediante lei específica aprovada pelo Legislativo.
O alcance da norma questionada
Um ponto central na argumentação de Fachin é que a instrução normativa não se limita a reorganizar internamente os trabalhos do tribunal. Ao instituir mecanismos de mediação e homologação de acordos, a norma projeta efeitos que ultrapassam a organização interna do TCU, introduzindo um regime jurídico novo — o que, para o ministro, exige fundamento constitucional e legal expresso.
Fachin concluiu que a ampliação das competências próprias do Tribunal de Contas da União para além daquelas previstas na Constituição e delineadas em sua lei de regência viola o princípio da legalidade, da separação dos poderes e da repartição constitucional de competências constitucionais.
No seu entendimento, não cabe ao TCU assumir atribuições conciliatórias de forma ampla por iniciativa própria. O ministro fez, contudo, uma distinção importante: não vê inconstitucionalidade na criação do mecanismo em si, desde que ele seja resultado da vontade legislativa e restrito aos casos submetidos à apreciação da Corte de Contas.
Modulação dos efeitos
Por fim, o relator julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação, para conferir interpretação conforme à Constituição à Instrução Normativa TCU nº 91/2022, para validar os mecanismos de solução consensual somente quando aplicados no âmbito de processos de tomada de contas especial, nos termos do art. 14 da própria instrução normativa, por se tratar de procedimento dotado de previsão legal e amparo constitucional no exercício do controle externo.
Para evitar insegurança jurídica, o relator propôs a modulação dos efeitos da decisão, de modo que ela não atinja acordos já firmados no âmbito da SecexConsenso.
