O foro por prerrogativa de função está previsto na Constituição da República de 1988 e atribui ao Supremo Tribunal Federal a competência para processar e julgar originariamente as infrações penais comuns praticadas pelo Presidente e Vice-Presidente da República, pelo Procurador-Geral da República, pelos membros do Congresso Nacional e pelos próprios Ministros daquela Corte.
Todavia, a sua aplicação nos casos concretos não é tarefa simples quanto a primeira leitura do texto constitucional sugere. Por décadas a Suprema Corte debateu acerca das balizas para a implementação do instituto, discutindo a extensão de seu alcance material – notadamente quanto à aplicação para crimes comuns ou apenas funcionais – e temporal, como nos casos de renúncia ou término de mandatos, mandatos cruzados e eventual prorrogação de competência.
Em verdade, ao longo dos últimos anos, o foro por prerrogativa de função já foi mantido (e afastado) após o término do mandato, limitado aos chamados crimes funcionais, preservado em casos de mandatos cruzados e, mais recentemente, novamente preservado mesmo após o afastamento do cargo público.
Essa trajetória interpretativa revela não apenas a complexidade do tema, mas também a sensibilidade institucional diante das críticas à extensão do foro privilegiado. O presente estudo insere-se nesse contexto de evolução jurisprudencial e tem o propósito de analisar os principais marcos decisórios que moldaram a compreensão atual acerca do instituto.
Para tanto, será realizado um breve panorama da evolução jurisprudencial do STF, com destaque para as decisões paradigmáticas proferidas a partir do cancelamento da Súmula nº 394, em 1999, passando pelas QO no Inq. nº 687, na AP nº 333, no Inq. nº 2.295, na AP nº 396, na AP nº 536, na AP. nº 93 e no Inq. nº 4.342, assim como pelo julgamento conjunto do HC nº 232.627 e do Inq. nº 4.787, que representa o entendimento mais recente da Corte sobre a matéria.
Em 1964, o STF aprovou a Súmula nº 394, que previa a manutenção do foro por prerrogativa nos crimes praticados durante o mandato, ainda que a persecução penal fosse iniciada após o término do exercício.
Após um longo período de vigência, em 1999, o Plenário cancelou a Súmula no julgamento da QO no Inq. nº 687, de relatoria do Min. Sydney Sanches. Naquele caso, a argumentou-se que o Enunciado não havia sido recepcionado pela Constituição de 1988, pois a então nova Carta Magna estabelecia a competência originária do STF para processar e julgar “os membros” do Congresso Nacional. Portanto, a competência especial não subsistiria após o término dos mandatos.
O raciocínio foi acolhido e a Súmula nº 394 foi cancelada, fixando-se o entendimento de que o foro por prerrogativa não abrange as autoridades e os mandatários que, por qualquer razão, deixaram o exercício do cargo.
Na sequência, em 2007, ao apreciar a QO na AP nº 333, o Plenário do STF abordou as implicações da renúncia ao mandato durante o trâmite processual. Naquele caso, o réu havia sido acusado de praticar tentativa de homicídio durante o exercício do cargo de Governador. A Assembleia Legislativa do respectivo estado negou a licença para instauração do processo (que à época era necessária), razão pela qual o STJ sobrestou o feito. Durante o sobrestamento, o réu se elegeu Senador da República e os autos foram remetidos ao STF, que também suspendeu o feito em virtude da negativa da licença.
Com o advento da Emenda Constitucional nº 35, foi abolida a necessidade de prévia licença e o STF deu prosseguimento à ação penal. Após ser pautada a sessão de julgamento, o réu renunciou ao mandato.
Nesse contexto, o Relator, Ministro Joaquim Barbosa, suscitou necessidade de manutenção, ou não, da competência da Suprema Corte após a renúncia. Durante o julgamento, alguns Ministros, incluindo o Relator, entenderam que a “manobra” constituiria abuso de direito, devendo a competência ser prorrogada no caso específico. Nada obstante, por maioria, o Tribunal afastou esse raciocínio e aplicou o entendimento existente à época, concluindo que a renúncia implica a declinação da competência para o Juízo de primeiro grau competente.
Depois, no Inq. nº 2.295, o Plenário novamente discutiu a questão, dessa vez com enfoque no superveniente término do mandato durante as investigações. Naquela oportunidade, havia sido instaurado inquérito em desfavor de Deputado Federal, a fim de investigar o possível cometimento do crime previsto no artigo 166 do Código Penal Militar, que teria sido praticado durante o exercício do mandato e em relação a ele.
Após o início do julgamento, em 2006, houve pedido de vista do Ministro Cezar Peluso. Durante a vista, ocorreu o término do mandato do investigado. Quando o julgamento foi retomado, o Ministro argumentou que, em seu entendimento, uma vez iniciado o julgamento – que é considerado ato uno –, deveria ser prorrogada a competência do STF. A questão foi resolvida, por maioria, no sentido de manter a competência da Corte.
Posteriormente, em 2010, na QO na AP nº 396, foi debatida a extensão do foro no caso de renúncia do mandato na véspera do início do julgamento. Naquela ocasião, o réu – que inicialmente não detinha foro por prerrogativa – havia sido denunciado pelos crimes de peculato e associação criminosa. Durante o trâmite, elegeu-se Deputado Federal, razão pela qual os autos foram desmembrados em relação a ele e encaminhados STF.
Às vésperas do julgamento e após a inclusão do feito em pauta, o réu renunciou ao mandato. Os crimes prescreveriam no mês seguinte. A Relatora, Ministra Cármen Lúcia, ressalvando que não ignorava o precedente firmado na AP nº 333, entendeu que a renúncia, embora seja ato legítimo, não pode ser utilizada para manipular a competência, sob pena de configurar fraude processual e abuso de direito. Assim, votou pela prorrogação da competência do STF. A questão de ordem foi resolvida por maioria, reconhecendo-se a subsistência da competência da Suprema Corte.
Avançando nesse entendimento, em 2014, na QO na AP nº 536, o STF novamente abordou o tema da renúncia ao cargo. Naquele caso, o réu, então Deputado Federal, havia sido denunciado por peculato e lavagem de dinheiro. Durante o prazo para apresentação de alegações finais, renunciou ao mandato.
O relator, Ministro Luís Roberto Barroso, criticou a extensão do foro por prerrogativa e propôs a fixação de critérios objetivos para a sua análise, sugerindo que o recebimento da denúncia marcasse a fixação da competência do STF, mesmo com renúncia superveniente do mandato. No entanto, por considerar que tal entendimento representaria mudança relevante de jurisprudência, entendeu por não o aplicar ao caso concreto, determinando a remessa ao juízo de primeiro grau. A questão de ordem foi resolvida por maioria, nos termos do voto do relator.
Em 2018, na QO na AP nº 937, o STF novamente realizou um longo debate acerca do instituto, especialmente no que diz respeitos à sua abrangência material e temporal. O réu, Deputado Federal à época, respondia for fatos ocorridos fora do exercício do mandato e sem relação com suas funções. A instrução processual do caso, realizada em primeira instância, já se encontrava encerrada quando os autos aportaram no STF, em virtude da eleição para o cargo de Deputado Federal. Na sequência, o réu renunciou ao cargo legislativo para assumir posto no Executivo municipal.
No caso concreto, concluiu-se que a renúncia (ou fim do mandato no geral) ao cargo ocupado pelo agente no tempo dos fatos afastava a incidência do foro por prerrogativa de função do cargo anterior, razão pela qual foi determinada a baixa da ação penal ao Juízo de primeira instância.
Sob relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, a Suprema Corte consolidou um novo entendimento acerca da matéria, fixando as seguintes teses: i) o foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas (os denominados crimes funcionais); e ii) após a publicação do despacho de intimação para alegações finais, a competência do STF se estabiliza, não sendo afetada por qualquer motivo.
A decisão, apesar de alcançada por apertada maioria, representou uma mudança substancial na jurisprudência até então pacífica daquela Suprema Corte, especialmente em virtude da relativização da previsão constitucional do foro por prerrogativa de função, restringindo-se a sua aplicação apenas aos crimes denominados funcionais.
Em 2022, na QO no Inq. nº 4.342, discutiu-se a extensão do foro em casos dos chamados “mandatos cruzados”. Naquela oportunidade, o STF abordou a manutenção da sua competência nos casos de crimes funcionais nos quais o acusado, logo após o término do mandato do cargo no Legislativo da União durante o qual o crime foi cometido, assume outro cargo na mesma esfera. Isto é, quando houve o fim do mandato que deu origem ao foro por prerrogativa, seguido imediatamente por novo mandato também com foro.
No caso, a acusada, à época dos fatos, era Senadora da República, e, durante o processo, ocupava o cargo de Deputada Federal (mandatos cruzados). Portanto, sempre manteve o foro junto ao STF, seja em virtude de um cargo ou do outro.
Sob relatoria do Ministro Edson Fachin, a conclusão da Suprema Corte foi a de relativizar o entendimento firmado na QO na AP nº 937 e manter a competência do STF no caso. A decisão, vale destacar, também não foi unânime.
Recentemente, em julgamento que iniciou em 2024 e somente se encerrou em 2025, houve mais uma alteração substancial no entendimento da Suprema Corte. Com efeito, no julgamento conjunto do HC nº 232.627 e do Inq. nº 4.787, o tema foi revisitado, superando-se o entendimento fixado na QO na AP nº 937.
No caso do HC nº 232.627, o réu, em 2013, ocupava o cargo de Deputado Federal e teria praticado crime no exercício do mandato e em razão dele. A Procuradoria-Geral da República solicitou instauração de inquérito, o que foi autorizado pelo Ministro Gilmar Mendes, dando início ao Inq. nº 3.666.
Em 2015, o réu renunciou ao mandato de Deputado Federal para assumir o cargo de Vice-Governador. Portanto, determinou-se a remessa dos autos ao TRF-1, aplicando-se o entendimento então em vigor – QO no Inq. nº 687 (foro não permanece após o fim do mandato). Naquele Tribunal, houve denúncia e início da instrução. No entanto, em virtude do superveniente entendimento do STF fixado na QO AP 937 (de que a renúncia afasta o foro por prerrogativa de função do cargo anterior), determinou-se, em 2018, a remessa do feito ao Juízo de primeira instância. Isso pois o réu inicialmente detinha o foro no STF em virtude do cargo de Deputado Federal, mas, como o havia renunciado, teria perdido tal prerrogativa, ainda que logo na sequência tenha assumido cargo com prerrogativa junto à 2ª instância.
Na sequência, em 2019, o réu assumiu o cargo de Senador da República, razão pela qual se impetrou HC no STF sustentando a competência daquela Corte para o feito. Nesse sentido, argumentou-se, a uma, que o réu havia ocupado, sem interrupção, os cargos de Deputado Federal (no qual cometeu o suposto crime – foro no STF), Vice-Governador (foro no TJ/TRF) e Senador (foro no STF), o que demonstraria a competência do STF, assim como, a duas, que os supostos crimes foram praticados durante o exercício do cargo e em razão dele.
Ao apreciar o HC, o Ministro Gilmar Mendes afirmou que o foro por prerrogativa de função em relação aos crimes funcionais prevalece mesmo após o término das funções públicas, por qualquer razão que seja (renúncia, não reeleição, cassação etc.).
Ainda, o Ministro propôs a tese de que “a prerrogativa de foro para julgamento de crimes praticados no cargo e em razão das funções subsiste mesmo após o afastamento do cargo, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados depois de cessado seu exercício”, defendendo a aplicação imediata da nova interpretação aos processos em curso com a ressalva de todos os atos praticados pelo STF e pelos demais Juízos anteriormente. Uma vez que tal entendimento era contrário ao fixado na QO AP 937, o Ministro afetou o feito ao Plenário.
Já no caso do Inq. nº 4.787, a investigada ocupava, à época dos fatos em investigação, o cargo de Senadora da República, e teria utilizado o cargo político para, em tese, participar em crimes de corrupção, fraude em licitação, lavagem de dinheiro e organização criminosa. Inicialmente, o inquérito foi instaurado sob a supervisão do STF, tendo em vista que os supostos delitos foram praticados no exercício do mandato e em razão dele.
Posteriormente, em 2023, a competência para o inquérito policial foi declinada para a Justiça Estadual do Espírito Santo, uma vez que a investigada não havia sido reeleita para o cargo de Senadora.
Contra essa decisão, a Defesa interpôs Agravo Interno, no qual impugnou, dentre outras questões, a declinação da competência. Durante o julgamento do recurso, após o voto do Ministro Relator, que lhe negava provimento, pediu vista o Ministro Gilmar Mendes. Durante a vista, o Ministro suscitou questão de ordem, propondo a aplicação da mesma tese levantada no HC nº 232.627.
Considerando que ambos os casos versavam da mesma questão e tramitavam no mesmo órgão, o Plenário, foi realizado um julgamento conjunto.
O julgamento teve início na sessão virtual realizada entre os dias 29.03.2024 até 08.04.2024. Os Ministros Cristiano Zanin, Alexandre de Moraes, Flávio Dino e Dias Toffoli acompanharam o relator, pedindo vista o Ministro Luís Roberto Barroso.
O julgamento foi retomado na sessão virtual de 12.04.24 a 19.04.24, na qual o Ministro Barroso acompanhou os seus pares e formou maioria para aprovar a nova tese. No entanto, o julgamento foi interrompido por pedido de vista do Ministro André Mendonça.
Na sequência, durante a sessão virtual de 20.09.2024 a 27.09.2024, o Ministro André Mendonça inaugurou a divergência, entendendo a prorrogação da competência do STF após o fim do mandato violaria os princípios do juiz natural e da igualdade, concluindo pela manutenção do entendimento anterior (QO AP 937). O Ministro Edson Fachin acompanhou a divergência e o Ministro Nunes Marques pediu vista.
A pauta foi retomada na sessão virtual de 28.02.25 a 11.03.25, ocasião em que o Ministro Nunes Marques acompanhou a maioria já formada e votou pela manutenção do foro mesmo após o fim do mandato. Nesse sentido, destacou alguns casos recentes em que o STF realizou interpretação extensiva acerca do instituto e prorrogou a competência da Corte. Por fim, na mesma sessão, votaram o Ministro Luiz Fux e a Ministro Cármen Lúcia, ambos acompanhando a divergência.
Dessa forma, após quatro sessões virtuais, o STF, por maioria de 7 Ministros, alterou uma vez mais o entendimento acerca do foro por prerrogativa de função, adotando a tese formulada pelo Ministro Gilmar Mendes e concluindo pela manutenção do instituto, nos casos de crimes funcionais, mesmo após o término do mandato.
Em conclusão, verifica-se que a análise da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal evidencia que o foro por prerrogativa de função tem sido objeto de constante reconstrução interpretativa, em resposta a críticas sociais, exigências institucionais e novas composições daquela Corte.
Se, por um lado, a decisão paradigmática da QO AP nº 937 buscou limitar o foro aos chamados crimes funcionais e à duração do mandato, por outro, o julgamento conjunto do HC nº 232.627 e do Inq. nº 4.787 representa um novo giro interpretativo, reconhecendo a subsistência da prerrogativa mesmo após o término do mandato, desde que os crimes tenham sido praticados em razão da função pública.
Vale destacar que esse novo entendimento – permanência do foro por prerrogativa para crimes funcionais após o afastamento do cargo – já foi aplicado antes mesmo da finalização do julgamento pelo Plenário. Com efeito, após a formação da maioria na votação, a Suprema Corte utilizou tal entendimento na Rcl. nº 73.492/DF, em 19.12.24, e na Rcl. nº 76.096/GO, em 28.02.25.
Para além disso, a fixação da nova tese interpretativa teve repercussões importantes em casos de grande relevância para o cenário nacional, como a fixação da competência do STF para as investigações e ações penais relacionadas à suposta tentativa de golpe de Estado envolvendo o ex-Presidente Jair Messias Bolsonaro.
Essa trajetória demonstra que a interpretação do foro por prerrogativa de função, apesar do amplo debate jurisprudencial já realizado, ainda não se encontra pacificada e seguirá sendo tema sensível no direito constitucional brasileiro, exigindo constante reflexão sobre seus limites, fundamentos e compatibilidade com os princípios republicanos.
**Matteus Macedo é advogado criminalista, mestre em Direito Penal Econômico pelo IDP de Brasília/DF; pós-graduado em Direito Penal e Processual Penal pela Universidade Tuiuti do Paraná e foi membro Diretor da Comissão de Prerrogativas da OAB/PR.
**Leonardo Castegnaro é advogado, pós-graduado em Direito Penal pela Unicesumar.
